济南市长清区人民政府

印发济南市长清区关于推进零基预算改革的实施方案的通知

济长政发〔2025〕3号

大学城管委会，各街道办事处、镇人民政府，区直各部门：

《济南市长清区关于推进零基预算改革的实施方案》已经区政府常务会议研究通过，现印发给你们，请认真组织实施。

                                                                                                                                                                                                                                       济南市长清区人民政府

                         2025年9月2日

(联系人:区财政局预算科，0531-51801053)

(此件公开发布)

济南市长清区关于推进零基预算改革的实施方案

为推进财政科学管理，深化零基预算改革，破解预算固化格局，增强财政统筹保障能力，根据中央和省、市关于开展零基预算改革的要求，结合长清区实际，制定本方案。

一、总体要求

坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，深入贯彻党的二十大和二十届二中、三中全会精神，认真落实省、市部署要求，通过制度性安排，创新预算管理方式，取消支出基数，加快建立以零为起点、以财力为基础、以绩效为依据的预算分配机制，从编制2026年预算开始，严格按照零基预算改革要求编制部门预算，实现零基预算改革全覆盖，切实增强财政资金和政策的指向性、精准性、有效性，实现有限财政资源与有效政策目标相匹配，增强财政统筹平衡效率和可持续发展能力，更好地为全区经济社会高质量发展提供坚实的财政保障。

二、主要内容

（一）改革预算编制方式

1.全面清理财政收支政策。预算安排坚持“先理政策、后排资金”，充分发挥绩效评价“指挥棒”作用，持续夯实零基预算管理基础。全面清理区域内土地出让收入、税收和非税收入等分散支持政策，开展绩效评价，统一预算分配权。扎实开展支出政策清理，各部门（单位）提出预算申请时，要提供上级清理完善的政策依据，对超过三年的支出政策需重新认定评估，附带部门（单位）整体支出绩效评价报告。整体支出绩效评价以支出政策清理优化为导向，对各类支出成本效益、支持方式、支持范围和标准等进行重新评价。财政部门对部门（单位）整体支出绩效评价报告进行复核，并出具审核意见。对政策到期或已无必要实施的，坚决予以取消；设置门槛过高、效果不好或敞口花钱不可持续的，及时调整完善；确需延续的，要与绩效评价情况紧密挂钩，按照绩效目标完成度实施优胜劣汰。新增支出政策，要按照规定开展事前绩效评估和削减支出分析，无评估分析不安排预算。

2.规范项目库管理。各部门（单位）应与部门预算编制同步启动项目储备工作，做好立项依据等要素准备工作。实行项目库线下审核与线上申报相结合，项目支出依托预算一体化系统，按照项目的实施周期和管理模式，进一步完善项目库管理，完善标注三保、四保、支出等级等标识。

（1）运转经费属于各部门（单位）履行自身职能的常年性、阶段性支出，以其“三定”职能职责为基础，参考以前年度执行情况、预算年度重点工作任务及目标等，由各部门（单位）统筹安排相应经济科目支出，列明支出清单及编制依据、测算标准，严格落实过紧日子要求，严禁预算执行中科目项目调剂。

（2）保基本民生分为人员补贴类和民生项目类，对于人员补贴类按照政策规定补助范围、支出标准、受益对象等因素测算安排预算；对于按照政策规定的人均标准测算的民生项目实行项目清单制，按照项目提供预算绩效目标的情况进行编列。

（3）其他项目类支出，实行“四张清单”管理，充分考虑财政可承受能力和资金需求合理安排项目支出，按照分级排序及绩效评价情况，在相应年度列入预算。属于一次性的专项工作任务支出，按照相关政策或当年工作要求及任务量据实编制，按照“一事一预算”的程序和原则，视财力和需求情况安排，不形成固定基数，任务完成后预算安排相应取消。属于多年建设项目，仅按当年所需额度列入预算，剩余所需资金分年度列入中长期规划，项目完成后预算安排相应取消。

3.建立“四张清单”制度。预算编制中所有预算支出均以零为基点，一切从实际需要与可能出发，逐项审核预算年度内各项支出的必要性、合理性及其开支标准、支出金额。将“保基本民生、保工资、保运转”和债务还本付息作为必保支出单独核定，其他支出汇总编制公共服务、重点建设、延续性项目、其他重点保障“四张清单”。“四张清单”按照“政策任务+具体支出项目”结构进行分级管理。“四张清单”中有文件、会议纪要为依据的，确定为政策，其他通过归并整合设立若干任务；政策任务包含若干具体支出项目。

（1）公共服务清单，主要是提供公共服务所必须的各项支出；

（2）重点建设清单，主要是贯彻落实国家、省、市、区决策部署必须实施的重点建设项目；

（3）延续性项目清单，主要是往年上级政策安排的延续性项目支出；

（4）其他重点保障清单，主要是各类政策规定的需要重点保障的其他支出。

各部门（单位）不得申请没有具体内容的“切块”预算。

4.严明预算支出排序。各部门（单位）在统筹各方面因素的基础上，对每项政策任务按照“ABC”分级管理，再对政策任务项下的具体支出项目按照重要性、成熟度进行排序。

“A级”：党中央、国务院决策部署，省委、省政府，市委、市政府和区委、区政府文件规定，或通过其他正式决策程序，明确具体支出项目、资金规模，需要本级安排资金保障的政策任务。

“B级”：党中央、国务院决策部署，省委、省政府，市委、市政府和区委、区政府文件规定，或通过其他正式决策程序，但没有明确规定本级投入规模的政策任务。

“C级”：与预算部门（单位）职责相匹配，符合预算部门单位工作计划规划、事业发展需要的任务。

5.优化清单管理机制。纳入“四张清单”的项目，各部门（单位）应优先通过争取专项债及上级转移支付、增加非税收入、单位自筹资金等方式予以解决。各部门（单位）按照“四张清单”，进一步加强政策任务的优化整合，通过归类梳理，树立统筹整合理念，提请必需的预算项目。财政部门根据各部门（单位）提请的“四张清单”中的项目，按照轻重缓急及绩效评价情况，依据长清区可用财力状况，确定纳入“四张清单”的预算项目，报政府研究纳入当年预算。各单位在选报政府重点民生项目时，要与项目清单相结合，对需要财政资金支持的优先从预算项目清单中选取。预算执行过程中，未纳入“四张清单”的项目财政资金不再保障。根据新出台政策情况、年度重点工作变化等对政策任务和具体支出项目进行审慎动态调整。确需新增的，由对应政策任务主管部门（单位）按照“进一退一”、“进一退多”的方式进行调整，保持预算支出规模相对稳定。

（二）强化财政资源统筹

6.加强存量资金资产统筹。强化存量资金统筹，定期开展存量资金动态清理，对结转超过一年的资金、结余资金和政府采购节约资金，以及不具备实施条件或不急需、使用效益低的资金，按规定及时收回财政统筹使用。建立“动态监控、常态清理”的盘活机制，加强存量资产管理，建立新增资产配置与存量资产挂钩机制，资产配置需求优先通过现有资产调剂解决。各部门（单位）资产出租、处置等收入要按规定及时上缴国库。鼓励各级、各部门（单位）的闲置国有资产有偿转让，对符合条件的项目，可以固定资产作价注入，变资产存量为财力增量。机关、事业单位对国有资产出租出借收入、矿产资源专项收入等进行清查评估，低于评估值的要及时进行整改。零基预算实施后，原则上不再安排预算部门（单位）国库集中支付资金结转，确有需要的，预算部门（单位）提出结转资金需求，根据财力状况，经财政部门审核后，仅可结转一次。按照上级精神对上级转移支付结余资金调剂使用或收回统筹使用。

7.强化单位资金统筹。各部门（单位）要实事求是、积极稳妥预计部门（单位）资金收入，要依法依规将取得的各类收入全部纳入预算，不得随意扩大或隐瞒收入，不得在预算之外保留其他收入项目，未纳入预算的收入不得安排支出。强化各部门（单位）上级专项资金、专项债券、非税收入、经营性收入和上年结余资金统筹使用，据实提出财政拨款的安排建议，非财政拨款收入可以满足支出需要的部门（单位），原则上不得申请财政拨款。各部门（单位）是本部门、本单位非财政拨款资金管理的责任主体，应当按照预算一体化规范的有关要求，全部编入单位预算。

8.强化资金账户管理。各部门（单位）要加大对实体账户资金的监管力度，科学预计当年年底实有资金账户余额，区分资金性质清理往来款项；规范非财政拨款存量资金管理，对非财政拨款收入连续结转2年以上或长期沉淀闲置、按原用途难以使用的资金，以及经人大、审计、财政等监督检查认定应上缴财政等资金予以清收，全部上缴财政统筹使用。加强单位经营性收入预算安排，对年初预算与年末实际收入差距比例大于10%的资金，区财政收回统筹使用或相应调减次年预算保障。

（三）深化配套制度改革

9.深入开展“绩效全程化”改革。巩固和发挥绩效评价“双报告”制度优势，高位推动预算绩效管理工作。提升绩效目标管理水平，坚持绩效评价端口前置，预算部门（单位）提交预算申请时需同步提报部门整体绩效报告和支出项目的绩效目标表，部门整体绩效报告中列明预算限额内具体支出项目成熟度排序，具体支出项目要同步报送绩效目标表，绩效目标设置应科学合理、细化量化、可测可比，能够清晰准确反映支出核心产出效果。对于民生政策中补贴到人类型的支出项目，依据政策文件固定绩效目标表中指标，与主管单位商定指标值；对民生政策清单中非补贴到人项目及其他项目，需列明项目清单，财政部门在预算审核过程中，同步审核绩效目标的合规性、相符性、时效性，在预算限额配置内优先排列绩效目标更高、量化更明细、数值更合理、措施更可行的项目。对绩效目标表评分较差的取消其预算限额。

10.深入开展“成本精准化”改革。坚持绩效评价端口前移，深入开展事前绩效评估，新增重大政策和项目，包括拟申请新增区级预算资金的支出政策和项目、到期申请延续执行的政策和项目，均需开展事前绩效评估，未开展评估或评估未通过的，一律不得纳入预算安排。开展反向成本效益分析，对出台增加财政支出以及较前3年平均支出增加的政策和项目，预算部门（单位）要提交削减支出分析报告，按照拟申请资金的50%和80%,分别分析可能造成的经济社会影响，找准边际成本。没有削减支出分析报告，不予纳入预算，削减支出分析报告与绩效评价、财政监督和审计监督等进行挂钩印证。

11.深入开展投资科学化改革。根据发展现状和财力可能，按轻重缓急有序安排政府性投资项目，坚决压减超出实际需要的项目，切实防止“形象工程”“政绩工程”以及因资金不足导致“半拉子”工程。强化政府性投资项目概算管控，不得超概算安排建设资金。严格落实政府性楼堂馆所建设管理规定，严禁以技术业务用房等名义搭车建设办公用房，严禁向国有企业安排资金绕道建设楼堂馆所。申请租用办公用房的，应当严格履行报批手续，不得以申请预算代替租用审批，不得以变相补偿方式租用由企业等单位提供的办公用房。对列入当年预算投资额度100万元（含）以上的项目，各部门（单位）需要将项目全部提交政府投资项目审核办公室审核。在预算执行中，应按《 济南市长清区人民政府关于印发政府投资项目审核监管工作办法（修订稿）的通知》（济长政发〔2023〕5 号）规定节点及时报审，未报审的，不予安排资金支出。

12.进一步推进支出标准体系建设。逐步探索建立以基本支出标准、重大基本公共服务支出标准、项目支出标准为基本框架的财政支出标准体系。各行业主管部门应进一步加快推进项目支出标准建设，制定通用标准和专用标准，经财政及相关部门审核后，报区委区政府同意实施，专项支出标准覆盖面提高到80%，2027年建立起基本完整的支出标准体系。强化支出标准应用，已有标准的项目支出，严格按标准编制，暂无标准的，结合实际需要、同类支出开支水平、项目评审结果和审计反映问题等情况，科学合理编制。

（四）强化预算执行约束

13.提高预算执行质量。严格执行经人大批准的预算，非经法定程序不得调整，严禁超预算、无预算安排支出。严控新增支出，除落实中央重大决策部署外，各部门（单位）年度中新出台的增支政策原则上通过以后年度预算安排，一般不出台增加当年支出的政策。确需新增的政策项目，部门（单位）需提报预算追加申请，详细说明未纳入预算原因与新增事项具体绩效目标，并按“进一退（减）一”“进一退（减）多”方式，提出政策任务和具体支出项目调整意见，报区政府批准执行，确保预算支出规模相对稳定。固化“三保”和债务还本付息的首要支出顺序。严格执行市局国库资金“四保”专户制度，切实担负起预算优先安排、库款优先保障的主体责任，在市级统筹调度、帮扶下，织密基层财政运行安全防线。以人民为中心，持续巩固民生支出政策“第一清单”位置，统筹保障标准、政策审批，确保民生改善更加稳固、更可持续。

14.规范政府采购和政府购买服务。各部门（单位）要切实发挥政府采购和政府购买服务主体作用，落实主体责任，根据部门（单位）职能运转，合理准确完整编制政府采购和政府购买服务预算，切实分清政府采购和政府购买服务资金来源，避免出现超预算执行或执行比例过低。对不编制政府采购预算的项目，一律不再追加政府采购预算。严格按照规定限定政府购买服务范围，不得将应由部门（单位）直接履职的事项采取政府购买服务方式实施，不得将人员招（聘）用和劳务派遣用工等事项纳入政府购买服务范围变相用工。加强政府购买服务需求管理，购买主体要合理确定购买服务需求，不得一边购买服务、一边养人办事。

15.严格新增资产配置管理。严格执行办公设备等资产配置标准，新增资产配置要与资产存量挂钩，达到报废更新年限但能正常使用的应继续使用。全面启用“泉e采”阳光采购平台，各部门（单位）依据实际需求申请自行采购，加强自行采购商品预算申请审核。各部门（单位）实际采购时，根据年初批复的部门预算中的资产购置计划，经主管部门批准后，向财政部门对口业务科室提交《行政事业单位资产购置审批表》，财政部门业务科室根据部门预算编制计划对购置计划进行审核。审核通过后报送财政部门国资科与业务科室共同对资产配置标准进行审核，审核通过后单位方可进行购置。

16.建立激励约束机制。将预算安排与预算执行情况、绩效管理情况以及巡察、审计、财会监督等发现问题进行挂钩，对预算编制质量较高、执行效果好、绩效评价优、被发现问题较少或及时整改到位的预算部门（单位），下年度预算安排优先保障。对落实零基预算要求不力的预算部门（单位），调低其整体性绩效评价档次，削减或取消预算执行率偏低、绩效较差、发现问题较多的项目。

            三、组织保障

（一）强化统筹协调。各部门（单位）要把实施零基预算改革工作作为优化财政资源配置、提高财政资金使用效益的重要手段，加强组织领导,建立健全部门（单位）预算编制、执行、绩效管理等各项制度，强化协同配合，形成推进合力，确保改革取得实效。

（二）强化责任担当。各部门（单位）要落实预算管理的主体责任，主要负责人是第一责任人，对预算完整性、规范性、真实性以及执行结果负责，要切实转变预算编制和执行理念，落实落细各项改革任务。财政部门牵头零基预算改革工作，要积极借鉴外地先进工作经验，壮大人才力量，改进预算审核方式，完善配套制度。各部门（单位）要按规定要求，认真编制并及时向区财政局报送年度预算，区财政局汇总审核形成汇总预算安排建议，按程序报区委、区政府同意后，提报区人大审议批准后组织实施。

（三）强化督促监督。各部门（单位）要加强对本单位财会工作的日常监督，建立权责清晰、约束有力的内部财会监督机制、项目支出标准和内部控制体系，强化预算约束，加强对政府采购活动和资产标准、增减管理。区财政局要加强预算管理，推进预算绩效全程化改革，规范行政事业性国有资产管理和政府采购行为，强化对会计行为的监督，提高会计信息质量，全面推动零基预算改革的实施。区审计局要结合审计计划，对各预算单位预算安排、预算执行等情况开展审计。各部门（单位）要切实整改巡察、审计、财会监督等发现问题，及时纠正预算管理中的违法违规行为。